علل شکست طرح نوسازی دستوری تهران قدیم چیست؟

به گزارش اخبار ساختمان، در پایان هفتمین سال از تعریف پروژه احیای تهران قدیم در محله سیروس؛ ما به بررسی جامعی در خصوص دلایل زمین گیر شدن پروژه سیروس 2 پرداختیم. تقریبا سه دهه از مطرح شدن لزوم بازآفرینی در محلات قدیمی و بافت فرسوده در کل کشور و به خصوص شهر تهران می گذرد؛ در طول سالیان سپری شده از مطرح شدن لزوم بازآفرینی محلات قدیمی پروژه های متعددی در حوزه فرسوده زدایی از محلات قدیمی در کشور تعریف شد که برخی از این پروژه ها موفق و برخی دیگر ناموفق بودند. با وجود این برآیند پروژه های تعریف و اجرایی شده در طول این زمان نشان از عدم موفقیت در زمینه بازآفرینی بافت فرسوده دارد.

حدود 20 درصد از پلاک های شهر تهران متعلق به خانه های فرسوده هستند؛ در واقع از یک میلیون پلاک شهر تهران، 200 هزار پلاک در بافت فرسوده بوده و مورد بازسازی قرار نگرفته اند. طی سال های گذشته به‌رغم تاکید دولت های مختلف در لزوم بازسازی بافت فرسوده و وعده های گسترده برای حمایت از این طرح ها؛ تغییر محسوسی در تعداد پلاک های فرسوده شهر تهران ایجاد نشده و همین موضوع موید عدم موفقیت طرح ها و بسته های تشویقی دولت ها در زمینه بازآفرینی محلات قدیمی شهر تهران است.

مساله نوسازی بافت فرسوده شهر تهران از آنجایی اهمیت جدی پیدا می کند که بیش از 2 میلیون نفر از 9 میلیون نفر ساکنان پایتخت در این مناطق ساکن هستند؛ در عین حال بافت فرسوده شهر تهران در 9 منطقه جنوب شهر تهران پراکنده شده است. همچنین بخش قابل توجهی از ساکنان بافت فرسوده متعلق به دهک های پایین درآمدی کشور هستند و همین موضوع لزوم حمایت های دولتی برای نوسازی در این بافت را تشدید می کند.

در سال 1396 سیاستگذاران حوزه مسکن در کشور طرح ملی در زمینه بازسازی محلات فرسوده شهری به شکل تجمعی و با حضور مستقیم دولت را مطرح کردند. این طرح برای 100 محله فرسوده واقع در 40 شهر کشور تعریف شد؛ در قالب این پروژه ها دولت موظف به خرید پلاک های واقع در بافت فرسوده و تامین اراضی آماده برای ورود سرمایه گذاران ساختمانی برای نوسازی محله محور بافت فرسوده شد. مطابق پروژه های تعریف شده، تعیین شد که 25 هزار واحد مسکونی در این محلات ساخته شوند.

در این شرایط پروژه سیروس 2 به‌‌‌عنوان پروژه نمونه کشوری برای بازسازی محله محور بافت فرسوده در محله سیروس شهر تهران با عنوان پروژه «بازآفرینی زمین صفر» تعریف شد. اجرای پروژه «سیروس2» سه هدف اصلی را دنبال می کرد؛ افزایش مقیاس نوسازی در محله مورد نظر (تجمیع 40 تا 50 پلاک) و در نتیجه افزایش قابل توجه سطح نوسازی محله؛ ایجاد امکانی برای افزایش توان مالی سازندگان با تامین زمین از سوی دولت و در نهایت نوسازی منطقه با رویکردی فراتر از تامین خانه.

در حالی که رویکرد دولت در تعریف پروژه سیروس 2 ایجاد فرصتی برای بازآفرینی محله سیروس بود، در آستانه ورود به سال هشتم تعریف این پروژه، این طرح به ایجاد زمین خالی در محله سیروس انجامید و به تعبیری دیگر طرح سیروس2 به خاک نشست.

دلایل زمین گیری پروژه سیروس2

بررسی های ما از دلایل ناکامی این طرح با سپری شدن هفت سال از زمان تعریف، دو عامل اصلی را در بروز این وضعیت دخیل می داند. تحمیل تراکم به سازنده به نحوی که مشارکت در این طرح و اجرای آن، امکان ایجاد عایدی (حاشیه سود) برای سازنده را فراهم نکرده است و ورود اقتصاد کشور به دوره ای که در آن دیگر فعالیت های مولد و حتی غیر‌مولد فاقد توجیه اقتصادی شدند.

در شهر تهران ساخت و ساز زمانی صرفه اقتصادی دارد که تراکم بیش از چهار طبقه در یک طرح تعریف شود؛ اما در پروژه سیروس 2، ساخت واحدهایی 65 تا 110 متر مربعی با فضای تراس گسترده به شکل 2، 3 و 4 طبقه تعریف شده بود. در واقع پروژه سیروس2 از ابتدا غیراقتصادی تعریف شد؛ اما سیاستگذاران وقت حوزه مسکن، اجرای این طرح به شکل غیراقتصادی را به‌‌‌عنوان یک نمونه الگوی کشوری تقبل کرده و درواقع به سرمایه گذار تحمیل کردند.

بررسی ها حاکی از آن است که برآورد اولیه از هزینه ساخت در طرح اولیه سیروس 2 برای اجرای پروژه 98 واحدی حدود 39 میلیارد تومان بود. برای این طرح 27 هزار مترمربع فضای غیرخالص و 10 هزار متر مربع فضای مسکونی خالص تعریف شده بود؛ بنابراین متوسط هزینه ساخت هر مترمربع آپارتمان در این پروژه بیش از یک میلیون و 400 هزار تومان بود که این رقم در همان زمان نیز با توجه به شرایط موجود غیر قابل توجیه به لحاظ اقتصادی بود.

این در حالی است که در شرایط کنونی کف قیمت برای ساخت هر متر مربع آپارتمان به حدود 15 میلیون تومان یعنی 10 برابر نرخ فعلی رسیده است. پروژه سیروس2 در قالب مدل زمین صفر آغاز شد؛ در این طرح قرار بود دولت پلاک های مدنظر در بافت فرسوده را تملک کرده و بدون انتقال مالکیت زمین به سازنده در اختیار وی برای اجرای پروژه ساخت قرار دهد.

همچنین در این پروژه تعریف شد که سازنده بعد از اتمام عملیات ساخت و نوسازی محله یا بخشی از محله ای که برای نوسازی به وی واگذار شده است، اصل مبلغ سرمایه گذاری شده در طول دوره ساخت به‌‌‌علاوه ۱۸ درصد مبلغ سرمایه گذاری شده را به‌‌‌عنوان سود به شکل واحدهای آماده یا پول نقد دریافت ‌‌‌کند و مابقی واحدها را به دولت (مالک زمین) واگذار می کند؛ واحدهای ساخته شده در این بافت ها در نهایت به متقاضیان واجد شرایط و با نرخ کارشناسی روز بازار مسکن واگذار می شود.

در حالی این مدل برای بازسازی پروژه سیروس2 مدنظر قرار گرفت که با آغاز عصر جهش مسکن از سال 1397 به بعد بازارهای طلا و ارز، به طور متوسط بازدهی بیش از 50 درصدی را در بازه سالانه به همراه داشتند؛ در عین حال طی سال های سپری شده از 1397 به بعد، بازدهی بخش مسکن در بازه سالانه نیز بیش از 50 درصد و بازدهی سرمایه گذاری در بخش زمین حدود 60 درصد بود. در چنین شرایطی طبیعی بود که سرمایه گذار از اجرای پروژه ای غیراقتصادی با حداکثر بازدهی سالانه 18 درصدی امتناع کند و پروژه به دلیل عدم سودآوری، به مرحله اجرا نرسد.

شکست پروژه سیروس2 قابل پیش بینی بود؟

کارشناسان متعددی نسبت به شکست پروژه سیروس2 هشدار داده بودند؛ اگرچه اهرم سازی پروژه های پایلوت از سوی دولت می تواند مدلی موثر برای نوسازی بخشی از بافت های فرسوده باشد اما به سه دلیل عمده یعنی وقت گیر بودن اجرای این مدل، عدم امکان برای اجرای این طرح ها در مقیاس وسیع(فراگیر نبودن) و همچنین محدودیت منابع بانکی نمی تواند نسخه واحد و قطعی نوسازی برای همه محدوده های هدف باشد.

هم‌‌‌اکنون به دلیل وجود بوروکراسی های اداری و کندی برخی اقدامات برای واگذاری زمین به سازندگان به منظور اجرای پروژه های احیای محلات با اهرم زمین دولتی به جای اینکه از مرحله شروع طراحی تا پایان پروژه حداکثر دو سال زمان صرف شود، زمان لازم می تواند تا حدود پنج سال افزایش یابد.

در عین حال پروژه های این چنینی در دنیا نیز به نتیجه مطلوبی نرسیده است. ترکیه در زمره کشورهایی قرار دارد که محله سازی با اخراج ساکنان بومی را اجرایی کرد؛ طرحی که به نتیجه مطلوب نرسید و تبعات فراوانی را برای ساکنان رقم زد.

جزئیات پروژه سیروس2

بیش از دو دهه از مطرح شدن لزوم بازآفرینی محله سیروس در کشور می گذرد؛ در طول سالیان سپری شده طرح ها و پیشنهادهای متعددی برای بازسازی این محله قدیمی که در مجاورت بافت بازار سنتی تهران قرار گرفته مطرح شده است. در نیمه دوم دهه 70 تملک کل محله به مساحت 40 هکتار و ساخت محله ای جدید با همکاری دولت و سازمان های ذی‌ربط به عنوان طرح اولیه برای بازسازی این محله قدیمی مطرح شد.

در ادامه بازوهای اجرایی وزارت راه و شهرسازی نسبت به تملک پراکنده زمین در این منطقه اقدام کردند. شرکت های دولتی زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی و شهرداری طی سال های گذشته و در راستای نوسازی و بهسازی این منطقه نسبت به تملک زمین در این محله اقداماتی را اجرایی کرده اند.

به‌رغم تلاش انجام شده در زمینه تملک زمین های منطقه طی بیش از دو دهه اخیر، تنها بخشی از زمین ها به تملک نهادهای وابسته به دولت و نهادهای عمومی درآمد. مقاومت بخشی از مردم بومی برای واگذاری ملک خود باعث شد تا هیچگاه تملک زمین های محله سیروس به طور کامل انجام نشود و در نهایت نیز عمده تملک های منطقه به شکل پراکنده انجام شد.

عدم تملک منسجم در منطقه باعث شد تا برای سالیان متمادی امکان تعریف حتی یک پروژه منسجم در این محله وجود نداشته باشد و در واقع سنگ بزرگ نوسازی محله 40 هکتاری سیروس به هدف اصابت نکرد.

ویژگی های منطقه ای محله سیروس از جمله وجود پلا‌‌‌ک های ریزدانه، قرارگیری در مجاورت بازار تهران و تبدیل بخشی از خانه های این محله به‌‌‌عنوان انبار پشتیبان بازار و بنابراین ایجاد محل درآمدی خوب برای مالکان خانه در این منطقه در زمره موضوعاتی است که نوسازی در این منطقه را با چالش های جدی همراه کرده است.

در عین حال قرارگیری این منطقه در حریم بافت تاریخی کشور نیز مزید بر علت شده و در واقع پایین بودن تراکم اعطایی در این محله باعث شده تا نوسازی در این منطقه فاقد سودآوری باشد. بنابراین محله سیروس به لحاظ موقعیت مکانی دارای ویژگی های منحصر به فردی است که نوسازی در آن را دشوار می کند.

در این شرایط عدم نوسازی محله باعث شده تا بخشی از ساکنان بومی از منطقه خارج شوند و این محله در زمره مناطق مهاجرپذیر قرار گیرد. کاهش حضور خانوار در محله سیروس به دلیل افت منزلت اجتماعی و تغییر کاربری بخشی از خانه های فرسوده از مسکونی به انبار، نیز بر چالش های اجتماعی این منطقه افزوده است و درواقع شرایط زندگی را برای ساکنان دشوار کرده است.

وجود چالش های متعدد در زمینه محله سیروس باعث شد تا اولین پروژه نوسازی در این محله با حمایت دولت در سال 1390 با عنوان سیروس1 تعریف شد. این پروژه در بخشی از منطقه که ورودی محله بود تعریف شد. برای اجرای آن 41 پلاک به تملک دولت درآمد و 180 واحد طی سال های 1391 تا 1395 در این بخش ساخته شد.

ساخت این مجتمع، توانست تا حدی شمایل منطقه را تغییر دهد؛ به‌‌‌نحوی که بخشی از ساکنان بومی به نوسازی خانه های خود ترغیب شدند. نتیجه مثبت پروژه سیروس1 نهادهای دولتی سیاستگذار حوزه مسکن را ترغیب کرد که اجرای طرح نوسازی محله ای در سطح کشور را از محله سیروس تهران و با عنوان پروژه سیروس2 به‌‌‌عنوان الگوی نمونه پیش ببرند.

با توجه به اجرای پروژه سیروس یک در منطقه، تملک زمین پروژه دوم سخت تر و شامل هزینه بیشتری شد؛ تغییر شکل محله باعث شده بود تا بخشی از مالکان علاقه مند به حفظ خانه های خود و نوسازی شخصی شوند. با این وجود پروژه سیروس 2 با هدف تملک 50 پلاک و ساخت 240 واحد در این منطقه تعریف شد.

با این وجود این طرح به شکل اولیه ادامه پیدا نکرد؛ تعدیل تراکمی و انتخاب این منطقه برای ساخت یک مجتمع پایلوت برای ایجاد مجتمعی منطبق با الگوی بومی باعث شد تا پروژه 98 واحدی جدیدی در این منطقه تعریف شود. غیراقتصادی بودن پروژه از ابتدای تعریف مسجل بود؛ اما با تاکید سیاستگذاران وقت در حوزه مسکن این پروژه کلید خورد.

با این وجود غیراقتصادی بودن آن باعث شد تا سرمایه گذار اولیه در میانه کار، از اجرای آن شانه خالی کند. در شرایط کنونی 45 پلاک در محدوده طرح سیروس 2 تملک شده و درواقع زمینی به مساحت هشت هزار و 900 متر برای ساخت یک مجتمع مسکونی آماده است. اما غیراقتصادی بودن ساخت خانه در این زمین با تراکم فعلی منطقه باعث شده تا زمین برای چند سال متوالی رها شود. رها شدن این زمین چالش های متعددی را برای ساکنان بومی به وجود آورده است.

نتیجه این پروژه بیانگر آن است که مداخلات عظیم دولتی برای نوسازی بافت فرسوده اگرچه در حوزه تعریف جذاب است؛ اما لزوما به نتیجه مطلوب نمی رسد. حتی اگر دولت ها بتوانند زمین ها را تملک کرده و به شکل یکپارچه تجمیع کرده و مجتمع های جدید بسازند؛ به بافت و هویت بومی منطقه آسیب می زنند.

گرانی خانه در منطقه پس از بازسازی محله محور و اخراج بخشی از ساکنان بومی به دلیل رشد قیمت تملک و اجاره آسیب بعدی این نحوه ورود است. در چنین شرایطی مداخله غیرمستقیم از دل محله با مشارکت ساکنان بومی یا ساخت مجتمع های کم واحد با حمایت دولت و به شرط اجاره با قیمت مناسب از دیگر راهکارهای مناسب برای بازسازی این محلات است.

دنیای اقتصاد