مدیریت شهری تهران در مسیر اشتباهی قرار دارد

به گزارش اخبار ساختمان، نتایج یک مطالعه درباره «انتخاب بهترین مسیر در شهرداری برای ارائه مطلوب ۳۰۰ نوع خدمات شهری به تهرانی ها» نشان می دهد وابستگی بودجه پایتخت به «عوارض ساخت و ساز» سه پیامد برای بازار مسکن، اقتصاد شهر و عناصر حیاتی تهران به همراه داشته؛ به طوریکه این مدل تامین مالی عامل افزایش قیمت مسکن شده است.

شهرداری ها در چهار پایتخت مهم جهان، ۳۵ تا ۵۰ درصد هزینه های شهر را از محل مالیات های محلی به شکل اخذ عوارض شهری از املاک و زمین های بایر» تامین می کنند. این سهم اما در بودجه تهران زیر پنج درصد است.

غفلت از این ابزار مالی رایج باعث گسل امکانات شهری بین شمال و جنوب تهران شده است؛ ساکنان مناطق اشباع از خدمات عملا ‌میهمانان اشتباهی بودجه محدود پایتخت هستند. این، تاوان رگولاتوری اشتباه بازار ملک توسط مدیریت شهری است که به جای مالیات ملکی برای تنظیم بازار مسکن و توزیع عادلانه خدمات شهری، از عوارض ساخت در مسیر تولید املاک ناسازگار با تقاضای مصرفی بهره می برد. نتیجه کار به فقر مسکن منجر شده است.

وابستگی شدید شهرداری تهران به درآمد حاصل از عوارض ساختمانی که کارشناسان از آن به عنوان «درآمد سمی» یاد می‌کنند، 1+2 پیامد برای پایتخت داشته و ادامه آن به مصلحت شهر نیست. بازوی پژوهشی مدیریت شهری پایتخت موسوم به «مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران» در گزارشی که زمستان پارسال منتشر کرده، ضمن تشریح پیامدهای وابستگی شهرداری به درآمد حاصل از ساخت و ساز، اعلام کرده شهرداری درصدد جستجوی راهکاری است که بتواند اعتبارات لازم برای ارائه 300 نوع خدمات  را که توسط این نهاد به شهروندان ارائه می‌شود از منابع سالم و پایدار کسب کند.

پیامدهای وابستگی به درآمد سمی حاصل از تراکم فروشی و ساخت و‌ ساز در تهران در وهله اول پیامدهای کلان اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی جبران ناپذیری به دنبال دارد و دومین پیامد آشکار آن نیز که در گزارش مذکور آمده، عامل افزایش قیمت مسکن بوده و حتی در مقاطعی بحران ساز شده است.

مقصود از بحران سازی، ناتوانی در تامین مالی پروژه های شهری و تحقق کامل بودجه پیش بینی سالانه برای این نهاد است؛ موضوعی که پارسال تحت تاثیر رکود ساخت و‌ ساز رخ داد و سبب شد شهرداری تهران در یک اقدام کم سابقه یا شاید بی سابقه، اصلاحیه ای برای کاهش سقف بودجه به شورای شهر ارائه کند.

علاوه بر این دو پیامد، موضوع وابستگی شدید درآمدی شهرداری به منابع ناپایدار ناشی از عوارض فعالیت های ساختمانی در تهران سبب می شود شهرداران هیچگاه انگیزه کافی برای حرکت به سمت اجرای پروژه های کلیدی و بلندمدت را نداشته باشند؛ چون نسبت به مستمر بودن منابع حاصل که عمدتا از محل عوارض صدور پروانه، تغییر کاربری و نظایر آن است، اطمینان ندارند و نمی دانند تا چه اندازه می توانند روی این منابع مالی حساب کنند.

تغییر بنیادی در منابع درآمدی اصلی شهرداری ها نه فقط به لحاظ تامین منابع مالی لازم، بلکه به لحاظ نقش آن در بقای مدیریت شهری نیز اهمیت دارد. از این رو مرکز مطالعات و برنامه‌‌ریزی شهرداری تهران با انتشار گزارشی موسوم به پیامدهای اجتماعی پولی شدن خدمات در شهر تهران مطالعه ای درباره چهار ابرشهر موفق در حوزه تامین مالی توسط حکومت های محلی و مدیریت شهری شامل برلین، پاریس، توکیو و کوالالامپور انجام داده است.

البته میان کلانشهرهای یاد شده با تهران دو تفاوت عمده وجود دارد که این گزارش به آنها اشاره کرده است. تفاوت اول این است که وظایف شهرداری های ایران نسبت به شهرداری های کشورهای پیشرفته محدود و تنک‌مایه است.

به عنوان مثال در بیشتر شهرهای مورد بررسی وظایفی نظیر آموزش و پرورش، بهداشت و امنیت، فراغت و رفاه اجتماعی به عهده شهرداری‌‌ است. در برلین، پاریس و توکیو حتی وظیفه تامین آب و برق نیز بر عهده شهرداری است و در کشورهایی مثل آلمان تامین گاز نیز به شهرداری ها سپرده شده است. 

تفاوت دوم این است که در شهرداری های موفق دنیا عمده منابع مالی خود را از طریق مالیات های محلی از نوع مستقیم و غیرمستقیم به ویژه مالیات بر املاک و خودرو تامین می کنند و به این ترتیب حداقل 35 و بعضا تا 50 درصد از درآمدهای این شهرداری ها از جنس عوارض و مالیات هایی است که از استفاده کنندگان از خدمات دریافت می کنند.

کمک های دولتی، تسهیلات بانکی و استقراض نیز در مراتب بعدی تامین مالی شهرداری های شهرهای موفق پس از مالیات و عوارض قرار دارد. این در حالی است که سهم این ردیف های درآمدی از کل بودجه شهرداری تهران در سال جاری حدود پنج درصد است و در مقابل، بیش از 50 درصد از درآمدها از محل عوارض صدور پروانه و سایر سرفصل های عوارض مربوط به ساخت و‌ ساز حاصل می شود.

در گزارش منتشر شده توسط بازوی پژوهشی شهرداری تهران به این موضوع پرداخته شده که شهرداری ها باید به سمت توزیع یکسان خدمات شهری در سطح شهر بروند و عمده هزینه اداره شهر را از طریق پولی شدن خدمات شهری بر اساس معیارهای اجتماعی، اقتصادی، موقعیت مناطق شهر، قیمت زمین و به طور کلی وضعیت طبقات اجتماعی و اقتصادی جامعه تامین کنند.

مهم ترین خدمات شهرداری تهران شامل 15 عنوان کلی از قبیل جمع آوری زباله و پسماندهای شهری، رسیدگی به کانال ها و جوی ها و نیز کنترل روان آب ها، توسعه و نگهداری فضای سبز، کنترل و بهبود وضعیت ترافیک، تامین ایمنی شهروندان، ساماندهی صنایع آلاینده هوا، صوت و محیطی، رسیدگی به چهره ظاهری شهر از نظر زیبایی، مبلمان شهری، بهداشت محیط، آسفالت خیابان‌‌ها و معابر، خدمات فرهنگی، ایجاد کیوسک های مطبوعات و گل فروشی ها، پارکینگ های عمومی شهرداری در سطح شهر، حمل و نقل عمومی، سرویس‌‌های بهداشتی، پایانه های مسافربری درون شهری و برون شهری، برگزاری نمایشگا‌‌ه‌ها، جاذبه های گردشگری طبیعی و انسانی، آرامستان ها و در نهایت ساخت و‌ سازهای درون شهری است که در حال حاضر برخی از این خدمات پولی و برخی دیگر غیرپولی هستند.

این 15 عنوان را می‌توان به 300 زیرعنوان تقسیم کرد که هر یک معرف یکی از وظایف و خدمات روتین شهرداری تهران به شهروندان است.

در حال حاضر تهران نشین ها از نابرابر‌‌های متعدد در دسترسی به خدمات شهری رنج می برند و به اذعان گزارش مذکور ساختارهای نابرابر در عمق شهر ریشه دوانیده و شکاف طبقاتی به‌طور پیوسته افزایش یافته است.

این در حالی است که اگر شهرداری به سمت پولی شدن خدمات برود و به نسبت میزان دسترسی هر شهروند به خدمات شهری، هزینه آن را دریافت کند، منابعی حاصل می شود که می تواند صرف توسعه در جنوب و افزایش دسترسی به خدمات در مناطق کم‌‌برخوردار فعلی شود و به تدریج از شدت فاصله بین شمال و جنوب شهر بکاهد.

البته شفافیت درباره تنظیم فرمول عوارض و مالیات های شهری اهمیت بسیاری دارد و باید فرمول کاملا شفاف باشد و شهروندان بدانند از چه کسانی، چقدر عوارض دریافت می‌‌شود و منابع حاصل از آن دقیقا صرف چه چیزی می‌شود؟ در این صورت است که مشارکت شهروندان در اجرای چنین طرح‌هایی افزایش خواهد یافت.

این گزارش تصریح کرده هزینه خدمات باید بر اساس طبقه اجتماعی، اقتصادی افراد و نیز مولفه هایی مثل نوع خودرو، قیمت زمین و اموری از این دست به صورت سطح بندی از شهروندان دریافت شود و فرمول به گونه ای باشد که در آن از طبقات بالای اقتصادی به نفع طبقات پایین و حاشیه ای هزینه خدمات دریافت شود.

بر اساس این گزارش در نظر گرفتن این توصیه ها در شکل اجرای طرح پولی سازی خدمات، می تواند منجر به توسعه پایدار شهری شود.

در حال حاضر به دلیل ساختار معکوس بودجه برخلاف آنچه در شهرهای بزرگ دنیا متعارف است، شمال شهر‌نشین ها که اتفاقا در مناطقی ساکن هستند که نه تنها از خدمات شهری اشباع است، بلکه بعضا با مازاد خدمات روبه‌روست، عملا هزینه این دسترسی را نمی پردازند.

به این ترتیب ساکنان شمال شهر عملا ‌میهمان اشتباهی جنوب شهرنشین ها در بودجه فعلی شهرداری تهران هستند؛ به این معنا که هزینه دسترسی خود به خدمات را نمی پردازند تا منابع حاصل از آن صرف رفع کمبود خدمات سکونتی در مناطق کم‌‌برخوردار واقع در جنوب شهر شود.

اثر عوارض ساختمانی بر قیمت مسکن

در گزارش پژوهشی مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران به صراحت عنوان شده که شهرداری های ایران به ویژه شهرداری تهران با اتکای زیاد به منابع حاصل از بخش مسکن، نه تنها در افزایش قیمت اثر داشته اند، بلکه در مقاطعی بحران های مالی و تخلفات ساخت و‌ ساز را تشدید کرده اند.

البته درباره اینکه عوارض ساخت و‌ ساز چگونه بر قیمت مسکن اثر گذاشته، توضیحی داده نشده است اما این تاثیرپذیری از دو محل قابل پیش بینی است. از یک سو محتمل است که برخی دوره های جهش قیمت مسکن با زمان هایی که شهرداری پس از چند سال ثبات نسبی، میزان عوارض صدور پروانه را یک‌باره و به میزان قابل توجه افزایش داده، همزمان بوده است.

همین رویه که شهرداری سال هاست تغییرات ملموس عوارض را چند سال یک بار و ناگهانی اعمال می کند، می‌تواند زمینه ساز بروز شوک میان سازنده ها شود و دست کم اثر روانی آن سبب می شود قیمت های پیشنهادی فروش نوسازها که واحدهای الگو برای تعیین قیمت در سایر گروه های سنی ساختمانی نیز هستند، توسط سازنده‌ها افزایش قابل توجهی پیدا کند.

در کنار این موضوع، به نظر می‌‌رسد غفلت مدیریت شهری از دریافت مالیات از املاک در قالب شارژ شهری با نرخ موثر و جایگزین کردن آن با عوارض ساخت و‌ ساز به عنوان منبع درآمد اصلی شهر، زمینه را برای تقاضای سفته بازی و سوداگری در بازار مسکن ایجاد کرده است.

به هر ترتیب و با فرض صحیح بودن هر یک از دو سناریوی مذکور، آنچه مسلم است این است که نقش شهرداری در گرانی مسکن در این پژوهش تایید شده است.

درس‌‌ مهم از چهار پایتخت جهان

پژوهش مذکور مطالعه ای درباره چهار پایتخت متعلق به کشورهای آلمان، فرانسه، ژاپن و مالزی انجام داده که حاوی درس مهمی برای شهرداری تهران است و می تواند در حرکت به سمت پولی کردن خدمات این نهاد نقش تعیین کننده داشته باشد.

برلین، پاریس، توکیو و کوالالامپور ابرشهرهایی هستند که سهم قابل توجهی از منابع مورد نیاز خود را از طریق ارائه خدمات پولی به شهروندان و اخذ مالیات و عوارض تامین می کنند. بخشی از این مالیات به شکل مستقیم همچون مالیات بر املاک، مسکن و کسب و پیشه از شهروندان دریافت می‌شود و بخشی از آن نیز در زمره مالیات غیرمستقیم قابل تقسیم‌‌بندی است که مالیات بر نقل و انتقال املاک از این نمونه است.

همچنین حکومت های محلی عوارض مختلفی برای ارائه خدماتی همچون جمع آوری زباله، پاکیزگی و بهداشت خیابان ها و نظایر آن دریافت می کنند. درآمد حاصل از اجاره املاک شهرداری نیز یکی از منابع درآمدی شهرداری های پایتخت های موفق جهان است. به عنوان مثال در پاریس مالیات‌‌های مستقیم که از املاک دریافت و حتی بر زمین‌‌های بایر وضع می شود، یکی از مهم ترین منابع درآمدی است که نیمی از بودجه شهرداری را شامل می شود.

پس از آن واگذاری اختیارات از دولت و کمک های یارانه ای برآمده از آن به واسطه سپردن وظیفه دولت به شهرداری دومین منبع مالی از نظر اهمیت در این کلان‌شهر است. در توکیو نیز 35 تا 40 درصد از کل درآمدها را منابع مالیاتی تشکیل می‌دهد که مالیات بر مسکن و خودرو از جمله عناوین مهم آن است

 مقدار این مالیات به تناسب بزرگ یا کوچک بودن شهرها متفاوت است. مالیات‌‌های دیگری نیز از جمله مالیات بر دارایی‌‌های ثابت در توکیو از شهروندان دریافت می‌شود و در مجموع 74 درصد از بودجه شهرداری توکیو از محل مالیات‌‌های محلی است.

سه گام برای تغییر بنیادی در شهرداری

جایگزین کردن درآمد حاصل از مالیات و عوارض و به عبارت دیگر اخذ بهای واقعی خدمات شهری از شهروندان، یک تغییر بنیادی در شهرداری تهران محسوب می شود که تاکنون به شکل موثر به سمت آن حرکت نکرده است. اما در پژوهش مذکور راهکارهایی برای اینکه تغییر بنیادی مذکور با کمترین پیامد اجتماعی همراه باشد، در قالب سه گام ارائه شده است.

گام اول این است که در وهله اول باید شکل اجرا به نحوی باشد که به همه شهروندان از اقشار و طبقات مختلف این امکان را بدهد تا از مواهب این فرصت بهره مند شوند. در واقع لازمه پولی کردن خدمات این است که همه مردم مناطق مختلف تهران از نظر دسترسی به خدمات اصلی با یکدیگر همسطح شوند.

پیش‌‌تر در گزارش هایی به موضوع گسل طبقاتی در تهران و شکاف خدماتی بین شمال و جنوب اشاره کرده ایم و به صورت آماری به این موضوع پرداخته بود که در برخی محله های شمال شهر میزان دسترسی به خدمات بیش از دو برابر جنوب شهر است، در حالی که عوارض پرداختی از ناحیه آنها اختلاف چندانی با عوارض پیش بینی شده برای ساکنان جنوب شهر که با عنوان «عوارض نوسازی» به صورت سالانه پرداخت می‌کنند، ندارد.

از قضا یکی از وعده‌های کلیدی شهردار جدید تهران نیز کاهش دوقطبی شکل گرفته در تهران است که مسیر آن در پژوهش مذکور برای مدیریت شهری تشریح شده است.

نکته دوم این است که در وهله اول باید در مناطقی که وضعیت رفاهی مناسبی دارند، خدمات پولی شود و در گام سوم باید منابع حاصل از آن در مناطقی که به لحاظ رفاهی در سطح پایین‌‌تری هستند و وضعیت مناسبی ندارند، سرمایه گذاری های لازم صورت گیرد.

به این ترتیب پولی شدن خدمات فرصت‌‌های مناسبی برای اقشار ضعیف و مناطق کم‌‌برخوردار فراهم خواهد کرد و سطح رفاه این مناطق افزایش پیدا می‌کند. در این صورت می‌توان به برچیده شدن بساط ‌میهمانی اشتباهی تدارک دیده شده در بودجه پایتخت برای لوکس نشین ها امیدوار بود.

بیشتر بخوانید: درآمد ناسالم شهری چگونه فقر مسکن را افزایش می دهد؟

دنیای اقتصاد